Россия и ЕС – поиск путей сотрудничества в общем соседстве: пример Республики Молдова и Приднестровья
4 декабря 2014 года Российский совет по международным делам совместно с Центром Мартти Ахтисаари (CMI) провели круглый стол, в рамках которого группа экспертов из России, Республики Молдова, Приднестровья и ЕС представила предложения по улучшению практического сотрудничества между ЕС и Россией на примере Республики Молдова и Приднестровья.
Материалы авторов были дополнены по результатам дискуссии, состоявшейся в рамках круглого стола.
Дмитрий Данилов: Республика Молдова/Приднестровье: дилемма Россия +/- ЕС
Татьяна Ларюшина: Политико-экономические аспекты торговых отношений Республики Молдова с ЕС и РФ
Юрий Ганин: Россия и ЕС — поиск путей сотрудничества в общем соседстве: пример Республики Молдова и Приднестровья
Нику Попеску: Приднестровье и Соглашение об ассоциации Республики Молдова с ЕС
Республика Молдова/Приднестровье: дилемма Россия +/- ЕС
Дмитрий Данилов, заведующий отделом европейской безопасности Института Европы РАН (Москва)
«От Лиссабона до Владивостока» один шаг — через Украину
Украинский конфликт стал одним из самых серьезных европейских кризисов, оказавших влияние на отношения России и Запада, а также на институциональное сотрудничество «двух Европ». «Украина» подвела черту под коротким периодом кооперативной «перезагрузки», заблокировав тренд продвижения в направлении Большой Европы и спровоцировав новый глубокий раскол в Европе с тенденцией сваливания в «новую холодную войну» с возможной военно-политической эскалацией. Институты сотрудничества находятся в анабиозе или «на искусственном дыхании». ОБСЕ, Совет Европы, Совет Россия–НАТО, G8 (вернувшаяся к формату G7), G20 стали в большей мере ареной столкновения интересов, нежели площадкой взаимодействия (в том числе, в болевых точках, включая конфликты на постсоветском пространстве).
Произошел очередной и, очевидно, долгосрочный разворот в отношениях Россия – НАТО: от «лиссабонского» стратегического партнерства к «валлийскому» взаимному сдерживанию. В этом контексте Россия становится особенно чувствительной к натовским программам партнерства, включая украинское и молдавское направления.
Подписаны соглашения об ассоциации, включая DCFTA (Договор о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли), между ЕС и странами Восточного партнерства, с другой стороны, 1 января 2015 г. вступил в силу договор о ЕАЭС. «Общее соседство» между Россией и ЕС из пространства соперничества превратилось в поле прямого геополитического столкновения, фронтовая линия которого проходит по Украине. Россия и Запад стремятся закрепиться на своих рубежах, а попытки «договориться» рассматриваются в категориях минимизации рисков и ущербов, но отнюдь не в парадигме возвращения к концепциям общих пространств.
Крым и Севастополь
Протест Запада против «аннексии Крыма» и «российской агрессии» не сводится к крымской дилемме, а рассматривается как подтверждение (после войны в Грузии) российского империализма, который перешел в открытое наступление. Непризнание Западом особых интересов России на постсоветском пространстве теперь заставляет его рассматривать российскую политику в категориях реванша. Но любые западные санкции лишь усугубляют ситуацию, заставляя Россию «держать удар» и усиливать противодействие.
Обоснования «крымского» решения восстановлением исторической справедливости неизбежно заставляют задуматься о незаконченности проекта, а в практическом плане – рассматривать Крым в качестве типового российского проекта (для других пространств «русского мира»: Приднестровья, Юго-Восточной Украины и т. д.). Возможности Москвы снизить градус соответствующих ожиданий ограничены, поскольку, во-первых, это ее союзники на геополитическом плацдарме, во-вторых, Москва не может стать предателем собственных интересов, в том числе, в глазах своих граждан.
Москва продемонстрировала, что готова к жестким геополитическим ответам, несмотря на очевидные издержки. Крымский сценарий формирует новые координаты политического моделирования для всех игроков приднестровского урегулирования.
Российская непредсказуемость трансформировалась в вероятность непредсказуемого.
«Украинские» риски безопасности для приднестровского урегулирования
Республика Молдова/Приднестровье оказываются «пограничьем» масштабного и развивающегося военно-политического конфликта, имеющего не только региональное, но и евроатлантическое измерение. Проблема не/военного решения на Украине становится ключевой. Будущее Юго-Восточной Украины и Украины в целом, эволюция военно-политической ситуации, возможность новой военной эскалации, политические решения в этой связи – эти факторы увеличивают риски нестабильности и крайне сужают спектр «автономных» решений для Республики Молдова/Приднестровья.
Все эти факторы в совокупности «работают» на обострение внутренних проблем и противоречий в зоне конфликта и снижают возможности выхода сторон на его политическое урегулирование с опорой на внешних посредников и гарантов.
Однако, одновременно с нарастанием рисков обостряется проблема управления ими. Как в любой кризисной ситуации, шкала реагирования варьируется от провоцирования кризиса до активного поиска инклюзивных путей его преодоления. В этой связи задача поиска позитивных сценариев становится не только много более актуальной, но и, по существу, превращается в альтернативу вероятной эскалации конфликта (спровоцированной как внешними обстоятельствами, так и сознательными действиями тех или иных «сил»).
Республика Молдова/Приднестровье: внутреннее и внешнее пространство для взаимодействия
В контексте геополитического спора Россия – Запад, Приднестровье становится много более проблемной сферой интересов и отношений, а пространство для взаимодействия сужается. В практическом плане молдавско-приднестровская тематика рассматривается преимущественно не в категориях урегулирования, а через призму «больших» интересов, причем и внешними, и внутренними игроками. Молдова отошла еще дальше на периферию российской политической повестки. Относительно низкая цена «молдавского вопроса» на фоне украинского приоритета, незаинтересованность Брюсселя и Кишинева рассматривать взаимодействие с Россией в формате «украинского досье» (трехсторонних консультаций по нормативной адаптации торгово-экономических режимов) и, тем более, включать в него «пятый элемент» – Приднестровье; как следствие, нежелание Москвы повышать ставки на молдавском треке – все это свидетельствует о том, что сценарии «пилотных проектов» сотрудничества Россия – ЕС на поле Республики Молдова/Приднестровье в новой геополитической и региональной ситуации вряд ли могут рассматриваться в практическом плане.
В условиях острого конфликта интересов по всем линиям, главный общий интерес состоит в сокращении взаимных ущербов и нейтрализации вызовов нестабильности и рисков в сфере безопасности. Это, в свою очередь, означает, что основная ответственность за «европейский концерт» лежит на его главных участниках, а возможности самостоятельной партии сторон и инициативный потенциал формата «1+1» близки к нулевой отметке. При этом любые попытки внешних игроков найти развязки по Республике Молдова/Приднестровью параллельно и, тем более, «пакетно» с Украиной могли бы не изменить статус-кво приднестровского урегулирования, а обвалить его.
Однако, даже если нынешняя позиционная игра на площадке Республики Молдова/Приднестровье и оправдана (по принципу «не навреди»), то в перспективе нежелание или неспособность Брюсселя и Москвы сближаться на этой площадке объективно увеличивают проходящие по ней линии разрыва и внутреннюю эрозию. И если Россия и Евросоюз заинтересованы в минимизации рисков и ущербов, а тем более в предотвращении эскалации приднестровского конфликта, тогда им необходимо начать формировать общую «молдавскую/приднестровскую» повестку дня.
Как и о чем договариваться
Таким образом, украинский кризис демонстрирует, что объективно является согласованное поддержание внутренней стабильности и недопущение эскалации конфликта на Днестре. По-видимому, ресурс радикальных (революционных) решений с российской точки зрения исчерпан и основные усилия Москвы будут сосредоточены на поиске путей преодоления негативных и деструктивных последствий кризиса европейской системы и развивающегося конфликта Киев – ДНР/ЛНР.
Чтобы не усиливать геополитический разлом и избежать регионализации украинского кризиса, важно удержаться от его проецирования на Республику Молдова/Приднестровье. Даже если рейтинг Молдовы в российской политике и снизился, вопрос «что делать с Приднестровьем?», наоборот, обострился. Брюссель должен исходить из того, что Москва, именно с учетом украинских событий, не заинтересована в педалировании темы приднестровской независимости. Усиление прямых связей Россия – Приднестровье является вынужденной реакцией на ассоциацию Молдовы и ЕС, а не попыткой оторвать Приднестровье. Москве следует исходить из того, что Брюссель/Кишинев уже вряд ли могут убедить Приднестровье запрыгнуть в уходящий поезд Кишинев – Брюссель. Поэтому объективно ситуация стала более прозрачной и, если Москва и Брюссель не хотят усиления конфликта на молдавском рубеже, они должны договариваться о мерах по недопущению развала политико-экономического пространства Республики Молдова/Приднестровья. Однако, в данном случае речь идет не об амбициозной задаче нахождения формулы гармонизации на примере Республики Молдова/Приднестровья, а о прагматическом компромиссе – создании сцепок, опор и площадок взаимодействия по линии разрыва, чтобы нейтрализовать растущую напряженность, включая перспективу неконтролируемой эскалации конфликта. Такой прагматический подход позволит снизить давление геополитических мотиваций и исходить из сложившейся ситуации. Цель поиска и согласования компромиссов позволила бы перевести политико-идеологический конфликт в русло политико-технических решений.
Несомненно, важной темой является обеспечение согласованных на прежнем этапе принципов урегулирования, эрозия которых в условиях возросшей конфликтности и неопределенности может привести к необратимым и даже взрывоопасным последствиям. Градус внутреннего конфликта повысился (уголовные дела, открытые в Молдове против должностных лиц Приднестровья, пограничные проблемы, социально-экономические противоречия и т. д.) и усилия гарантов/посредников и наблюдателей необходимо направить не на поиск виновных, а на своевременную нейтрализацию конфликтогенных выбросов. Крайне важно использовать для этого и для достижения новых прагматических договоренностей формат «5+2», восстановление которого, в случае его длительного замораживания, стало бы весьма проблематичным. Такой прагматический диалог и возвращение с этим багажом на площадку «5+2» позволили бы дистанцировать приднестровское урегулирование от «украинских» рисков. Москва и Брюссель должны попытаться застраховать себя от ситуации, когда возможная эскалация ситуации на Украине проецировалась бы на приднестровское урегулирование и отношения между его внутренними и внешними участниками. Москва и Брюссель должны, как минимум, не допустить, чтобы конфликт их интересов, тем более вокруг украинского кризиса, привел к росту напряженности между берегами Днестра. Сохранение формата «5+2» остается общим ориентиром, никто не заинтересован в его повторной летаргии, а эрозия переговорно-консультативного пространства Россия – ЕС/Запад еще более удерживает от ревизии.
Обоюдной мотивацией России и ЕС становится усилившийся политический запрос на вывод отношений из санкционной логики, и даже поиск для этого необходимого повода. Дополнительные возможности выхода на компромиссы открываются в русле процесса «Хельсинки +40», в рамках которого внешние игроки/посредники в приднестровском урегулировании могут попытаться совместить усилия по укреплению общеевропейских тенденций и сотрудничества через ОБСЕ, в том числе путем согласованной линии на задействование потенциала ОБСЕ в качестве одного из посредников, непосредственно не вовлеченного в многоуровневый и многоплановый конфликт интересов других участников формата «5+2». Декларация СМИД ОБСЕ в Базеле 4 декабря 2014 г. представляется важным сигналом и шагом в этом направлении, в том числе с учетом договоренности утвердить в начале 2015 г. график официальных консультаций на весь год.
Политико-экономические аспекты торговых отношений Республики Молдова с ЕС и РФ
Татьяна Ларюшина, руководитель Департамента экономической политики Института развития и социальных инициатив «Viitorul», советник по экономическим вопросам президента Республики Молдова в 1997-2001 гг. (Кишинев)
Драматические события 2014 г. обнажили глубинные противоречия в восприятии Россией и ЕС общих проблем, особенно в отношениях с бывшими советскими республиками, прежде всего с Украиной, Молдовой и Грузией. Если ЕС строит свои отношения с этими странами на основе консенсуса и компромисса в рамках политики добрососедства, то Россия, соперничая с Западом за сферы влияния, рассматривает страны СНГ как «зону особых интересов», применяя к ним политику оспаривания суверенитета и создания пояса лимитрофных образований в интересах собственной безопасности.
В случае с Республикой Молдова (РМ), являющейся, по сути, двойной периферией – как для Европейского Союза, так и для Российской Федерации – эта разница в подходах проявилась в совершенно разных возможностях, как в отношении урегулирования приднестровской проблемы, так и в плане модернизации ее экономики. Будучи самой бедной страной Европы и экспортером трудовых ресурсов, Молдова остро нуждается в стабильности и смене модели экономического роста. Многочисленные исследования и опросы общественного мнения на протяжении последнего десятилетия показывают, что, несмотря на риторику о «геополитическом выборе между Востоком и Западом», главная угроза для Молдовы – бедность. Действующая модель экономического роста на основе частного потребления исчерпала себя еще в середине прошлого десятилетия. В стране сформировался устойчивый спрос на реформы, направленные на развитие и преодоление бедности и неравенства.
В ответ на этот запрос практически одновременно (2003-2004 гг.) и РФ, и ЕС предложили Молдове свою поддержку в проведении таких реформ. Предложения России, известные как «План Козака», полностью соответствовали российским национальным интересам и фактически закрепляли сложившийся к тому моменту политический «статус-кво» с обещаниями дешевой цены на газ и доступа к российским рынкам сбыта. Европейский Союз, в свою очередь, предложил Молдове свой четкий и понятный план модернизации через политическую ассоциацию и экономическую интеграцию, подкрепленный существенной технической и финансовой помощью для его осуществления. В процессе гармонизации нормативной базы Молдовы с ЕС через инструменты Центрально-европейской ассоциации свободной торговли (CEFTA) и Восточного партнерства Брюссель подготовил Кишинев к переходу на новые торговые правила, став одним из главных партнеров по развитию и поддержав реформы значительной технической и финансовой помощью (более 525 млн евро, 2007-2013 гг.), финансируя треть из 246 проектов (по состоянию на 1 сентября 2013 г.). Этот процесс получил свое оформление в Соглашениях об ассоциации (СА) и углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (УВЗСТ) с ЕС, вступивших в силу 1 сентября 2014 г.
Заложенные в соглашениях реформы призваны способствовать модернизации экономики в рамках Национальной стратегии развития «Молдова-2020» и Национального плана действий РМ – ЕС на 2015-2017 гг. – главных документах экономической политики Кишинева, направленных на смену «роста без развития» на экономическую модель, главными драйверами которой являются производство, инвестиции и экспорт.
Мандат на реализацию данной стратегии был фактически подтвержден на парламентских выборах 30 ноября 2014 г. Выборы зафиксировали сохранение Молдовой курса на европейскую интеграцию и переход к этапу внедрения согласованных с Евросоюзом реформ.
При этом Москва и Брюссель выступили с совершенно разными заявлениями по результатам выборов. Так, позицию Москвы озвучил лидер пророссийской партии социалистов Игорь Додон, заявив, что потребует от нового парламента денонсацию Соглашения с ЕС и вступление Молдовы в ТС, что «откроет путь к восстановлению территориальной целостности страны через ее федерализацию». Евросоюз приветствовал проведение парламентских выборов в Молдове, отметив, что ждет «быстрого формирования инклюзивного, и ответственного правительства и готов помочь с реформами в рамках ассоциации с ЕС и экономической интеграции». Брюссель также готов к продолжению сотрудничества с будущим правительством Молдовы «по вопросу приднестровского урегулирования на принципах суверенитета и территориальной целостности Республики Молдова с предоставлением Приднестровью особого статуса». Первое заседание Совета ассоциации РМ – ЕС, запланированное на 19 января 2015 г., было перенесено на более поздний срок в связи с незавершенностью процесса формирования правительства.
На этом этапе приоритетом для Брюсселя в отношениях с Кишиневом являются реформы, максимально приближенные к людям. Выгоду от «реформ для людей» как можно быстрее должны почувствовать и население, и бизнес. ЕС также усиливает требования к прозрачности процесса принятия решений и подотчетности правительства перед обществом. Эти усилия должны обеспечить надежные коммуникации с гражданским обществом и деловыми кругами с целью максимально широкой мобилизации в поддержку процесса преобразований.
Новому составу правительства предстоит приступить к сложному этапу внедрения реформ при отсутствии национального консенсуса и низкой поддержки этих реформ. Как показывает опыт (И. Стурзы, 1998-1999 гг.), в Молдове даже самые тщательно продуманные реформы обречены на провал, если их не поддержало население. Политики, как правило, не любят проводить такого рода реформы, так как за институциональные и структурные преобразования им приходится расплачиваться своими рейтингами и ростом непопулярности. К тому же у нового правительства слишком короткая скамейка запасных, т.е. лидеров, способных провести реформы такой сложности. Юрию Лянкэ может просто не хватить поддержки Брюсселя, принимая во внимание расколотое общество и глубокий конфликт интересов лидеров-олигархов внутри правящего альянса.
Летом 2015 г. ожидается новый всплеск политической нестабильности (Гагаузская АО, Бельцы, Тараклия), когда в Молдове пройдут местные выборы.
Продолжают усиливаться и внешние риски в регионе – к торговым санкциям и украинскому кризису добавляются экономические проблемы в РФ. Девальвация рубля и замедление темпов экономического роста уже транслируется в РМ по каналам денежных переводов и через падение спроса на рабочие руки. Ослабление российской валюты особенно негативно сказывается на экономике Приднестровья.
В новых условиях логика экономических реалий смещает приоритеты взаимоотношений Республики Молдова и Приднестровья от проблемы «геополитического выбора» и «конкуренции интеграционных проектов» к более прагматичному фокусированию на преимуществах наращивания потенциала сотрудничества через торговлю при условии конструктивного взаимодействия всех заинтересованных сторон. В условиях ухудшения экономической ситуации в РФ востребованной может оказаться тактика, нацеленная на облегчение бремени субсидирования Тирасполя за счет сближения приднестровских компаний с ЕС, что создаст дополнительные предпосылки и стимулы для участия Приднестровья в процессе перехода на торговый режим в рамках УВЗСТ.
Оставляя за рамками данного материала рассмотрение всего комплекса факторов, формирующих переговорную повестку между Кишиневом и Тирасполем, отметим лишь некоторые результаты торговых отношений РМ с ЕС и Россией за последние годы.
Первое. По мере расширения географической диверсификации экспорта Молдовы, доля России в общем объеме молдавского экспорта постоянно сокращается (на 6 % за 2005-2013 гг.), хотя все еще остается весьма значительной (26%, 2013 г.). Параллельно с переориентацией внешней торговли РМ на европейские рынки усиливается роль ЕС как основного торгового партнера Молдовы, чему способствует постоянная либерализация торговых отношений между Молдовой и ЕС.
Второе. Вслед за ратификацией УВЗСТ с ЕС Молдова столкнулась с усилением запретов в торговле с Россией. В середине июля 2014 власти РФ запретили ввоз фруктов и ввели ограничения по мясу из Молдовы. В середине августа Россия ввела импортные пошлины на определенные виды молдавских продуктов, включая овощи, пшеницу и сахар, а затем запретила импорт мяса из Молдовы. Годом ранее (сентябрь 2013 г.) был введен запрет на импорт вина.
Хотя правительство РМ предприняло ряд мер, направленных на смягчение негативных эффектов от запретов и часть пострадавших сельскохозяйственных производителей смогли найти новые рынки сбыта для своей продукции в странах ЕС, СНГ и Турции, ожидается, что на конец 2014 г. показатели молдавского экспорта в Россию сократятся – агропродукции примерно на 120 млн и вина примерно на 35 млн долл. США.
Третье. Одним из ключевых препятствий для молдавского экспорта в ЕС являются расхождения в технических нормах. Приведение молдавских технических регламентов в соответствие с европейскими будет иметь мультипликативный эффект для экономики РМ как за счет упрощения доступа на внешние рынки, так и за счет упрощения самих процедур торговли. Ожидается сокращение затрат экспортеров на прохождение процедур оценки соответствия на 50% для с/х товаров и на 35% для промышленной продукции. Приведение в соответствие с европейскими требованиями санитарных и фитосанитарных стандартов упростит доступ молдавских компаний как на рынок ЕС, так и на рынки третьих стран, в том числе США и России.
Четвертое. Республика Молдова сейчас не может реализовать УВЗСТ в Приднестровье. Поэтому автономные торговые преференции (АТП) в виде исключения будут распространяться и на Приднестровье вплоть до 2016 г. Сегодня, чтобы экспортировать в ЕС без уплаты таможенных пошлин в режиме асимметричной торговли в рамках выделенных для РМ квот, приднестровским экономическим агентам необходимо зарегистрироваться в Государственной регистрационной палате Республики Молдова, пройти контроль молдавской таможенной службы и получить сертификат происхождения и лицензию на экспорт. Приднестровье в течение года должно определиться относительно своего участия в новом торговом режиме с ЕС.
И последнее. Уже на нынешнем этапе реализации Республикой Молдова плана действий по СА и УВЗСТ требуется ясность в таких политических, юридических и экономических вопросах, как перспектива членства РМ в ЕС, влияние УВЗСТ на торговлю с РФ и ЕАЭС, а также условия и форма участия Приднестровья в УВЗСТ.
Рано или поздно, во избежание эскалации напряженности РФ и ЕС будут вынуждены пойти на ряд взаимных уступок, направленных на снятие противоречий между торговыми и таможенными правилами ЕС и ЕАЭС. В ожидании нового баланса в торговых отношениях с Большой Европой Республика Молдова и Приднестровье уже сейчас могут согласовать свои усилия по проведению структурных реформ для упрощения процедур торговли и наращивания как взаимного торгового потенциала, так и торговли с третьими странами.
Россия и ЕС — поиск путей сотрудничества в общем соседстве: пример Республики Молдова и Приднестровья
Юрий Ганин, Вице-Президент Торгово-промышленной палаты Приднестровья (Тирасполь)
Преамбула
Во второй половине 2014 г. года обострились противоречия между Республикой Молдова (РМ) и Приднестровьем. В первую очередь это вызвано Соглашением об ассоциации между РМ и ЕС, включающем создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ). Оно было подписано 27 июня в Брюсселе, ратифицировано Парламентом РМ 2 июля и вступило в силу с 1 сентября 2014 г. Реакция Приднестровья на это соглашение была продемонстрирована синхронизацией дат ратификации соглашения об ассоциации ЕС-РМ в парламенте Молдовы с подписанием в Москве семи межведомственных Меморандумов между правительственными структурами Приднестровья и РФ (2 июля 2014 г.) с последующим подписанием (28 августа, 16 сентября и 11 ноября 2014 г.) еще семи аналогичных соглашений. Тем самым два берега Днестра продемонстрировали свои диаметрально противоположные стратегические ориентиры. Начало внедрения Соглашения с ЕС вызвало ухудшение торговых отношений Молдовы с Российской Федерацией, оно стало новым фактором, усиливающим проблему будущих торговых отношений Приднестровья с Евросоюзом и с Республикой Молдова.
Об обострении свидетельствуют еще, как минимум, три факта. Первый: с ноября 2014 г. начались систематические задержки на территории Украины транзитных грузов, импортируемых в Приднестровье. Появилось новое требование о предоставлении при въезде в Украину и выезде из нее временной регистрации в Регистрационной палате РМ и временной аккредитации в Таможенном Департаменте РМ. Тем самым, ранее экспортеров, а теперь импортеров Приднестровья заставляют массово регистрироваться в РМ. Создается впечатление, что происходящее – это начало чего-то большего. Второй: Молдова открыла более 20 новых уголовных дел в отношении руководителей государственных структур Приднестровья, включая премьер-министра. Третий: из зоны безопасности молдавскими силовыми структурами похищен сотрудник приднестровского таможенного органа.
Во внешней сфере для Республики Молдова и Приднестровья принципиальное значение имеют отношения между их стратегическими партнерами – ЕС и РФ. Несмотря на их обострение, появились положительные сигналы о намерении РФ вести курс на сближение с Европейским Союзом. Об этом заявило руководство России на Минском саммите СНГ 10 октября 2014 г. В частности, речь шла о том, что Таможенный союз (ТС) намерен создать зону свободной торговли с ЕС; что ТС продолжит работу по гармонизации своей нормативной базы с нормативами ЕС; что за период отсрочки экономической части соглашения между Украиной и ЕС необходимо будет решить проблему гармонизации этого соглашения с договором о ЗСТ стран СНГ от 18 октября 2011 г. Эта позиция была подтверждена и в последующих заявлениях руководителей МИД РФ. Хотя высказанные предложения по сближению стратегических партнеров имеют косвенное отношение к урегулированию конфликта на Днестре, они открывают новые перспективы и расширяют арсенал идей для поиска взаимоприемлемых компромиссов между Республикой Молдова и Приднестровьем.
Ключевые интересы Приднестровья
Геополитический выбор Приднестровья хорошо известен. Он был определен на референдуме 2006 г. и нашел свое отражение в Концепции внешней политики от 20 ноября 2012 г. Суть этого выбора состоит в комплексной евразийской интеграции.
В сфере внешнеторговых отношений ключевые интересы Приднестровья состоят в сохранении и развитии товарооборота с Республикой Молдова, Европейским Союзом и со странами Таможенного Союза (ЕАЭС), прежде всего с Российской Федерацией.
а) Торговля с РМ. Между берегами Днестра по-прежнему нет формализованных договоренностей о правилах взаимной торговли. В качестве будущей системы экономических отношений с Приднестровьем Кишинев предлагает «единое экономическое пространство», а Тирасполь в свою очередь оперирует понятием «зона свободной торговли». В существующих реалиях оба предложения представляют собой только теоретическую возможность. Более простыми будут два предварительных шага, которые стороны могли бы сделать, не затрагивая своих коренных интересов. Во-первых, это формализация правил взаимной торговли, которые установлены в одностороннем порядке и действуют сегодня. Второй предварительный шаг – введение элементов либерализации торговли через снижение или ликвидацию целого ряда нетарифных барьеров. В интересах Тирасполя отразить эти договоренности в Соглашении о торговом режиме, в интересах Кишинева принудить Тирасполь действовать по молдавским правилам. Исходя из этого, сторонам необходимо согласовать третью взаимоприемлемую форму договоренностей, которая, в отличие от предыдущих применяемых форм, содержала бы в себе механизмы гарантий исполнения обязательств.
Для Тирасполя важно при формировании любых договоренностей в торговой сфере защитить ряд принципиальных позиций:
1. Платформа соглашения. Для Кишинева, в силу его прозападной внешнеполитической ориентации, более приемлема платформа УВЗСТ. Приднестровье остается сторонником принципов свободной торговли, отраженных в соглашении стран СНГ. В качестве компромисса Тирасполь мог бы предложить внедрение у себя европейских стандартов «через Москву». Речь идет о том, что ТС и РФ уже провели гармонизацию ряда своих регламентов и ГОСТов с регламентами и директивами ЕС. Другими словами, Тирасполь мог бы начать переход на европейские стандарты через стандарты ТС. В этом случае произошло бы сближение технических нормативов Кишинева и Тирасполя. Два берега Днестра могли бы стать экспериментальной площадкой для апробации гармонизированных стандартов Москвы и Брюсселя.
2. Глубина либерализации торговли. Для любой страны избыточная открытость ее рынка в рамках соглашения с одними странами может вызвать претензии со стороны других партнеров, с которыми заключены аналогичные соглашения, из-за возникающих рисков в их экономике. В том случае, если Республика Молдова не найдет компромиссов в торговле с РФ, режим свободной торговли Приднестровья с Республикой Молдова должен будет иметь дозированный уровень либерализации и не включать для свободного обращения те товары, по которым имеются разногласия с РФ и ЕАЭС.
3. Равенство сторон соглашения. Торговля между левым и правым берегом Днестра ведется не только без всяких правил, но и на неравноправной основе. Делегирование полномочий, номенклатура и высота торговых барьеров должны носить симметричный характер.
4. Налоговые системы. Сегодня во взаимной торговле имеет место двойное налогообложение по НДС, что недопустимо при режиме свободной торговли. Для решения этой проблемы Тирасполь должен будет изменить свою налоговую систему для участников внешнеэкономической деятельности и ввести в нее НДС. Молдова должна будет принять решение об однократном взимании НДС при торговле с Приднестровьем.
5. Таможенные пошлины, квоты и акцизы. Как было указано выше, они должны соответствовать дозированному уровню либерализации торговли, позволяющему регулировать защиту своих внутренних рынков и обеспечивать баланс интересов западных и восточных торговых партнеров. Однако, они могут быть гармонизированы в отношении торговли с третьими странами.
6. Политические цели. Формирование торговых отношений не должно преследовать цель реинтеграции Молдовы.
7. Система гарантий. Компромиссы при договоренностях могут иметь место лишь тогда, когда они будут защищены механизмами гарантий исполнения принятых обязательств. Если это невозможно сделать через общепринятые внутригосударственные процедуры, тогда должны быть предложены другие приемлемые способы.
б) Торговля с ЕС. В торговле с ЕС Приднестровье использует режим Автономных торговых преференций (АТП). В Соглашении об ассоциации РМ–ЕС он продлен до конца 2015 г. Исходя из этого, особую актуальность для Приднестровья представляет торговый режим с ЕС после 2015 г. Консультации на эту тему носят предварительный характер, и перевод их в практическую плоскость сдерживается отсутствием согласованного переговорного формата. Приднестровье на первых порах предлагало двусторонний формат Приднестровье – ЕС. В последнее время речь стала идти о трехстороннем формате Приднестровье – Республика Молдова – ЕС. Согласованного решения пока нет. Также остается открытым вопрос об отношении других участников формата «5+2» к созданию еще одного формата. Не менее важным, чем в торговле с Республикой Молдова, для Приднестровья остается вопрос о способе фиксации договоренностей по торговле с ЕС и механизмы их гарантий. Приднестровье надеется, что в ходе консультаций ему удастся достигнуть договоренностей о специальном торговом режиме для торговли с ЕС. Суть этого режима должна отражать объективные возможности Приднестровья в сфере технического регулирования и учитывать его политический выбор. В актив этого режима Тирасполь мог бы внести ряд компромиссов:
- внедрение гармонизированных с ЕС нормативов ЕАЭС;
- введение в налоговую систему НДС на импортируемые товары;
- поэтапное обнуление пошлин на импорт из ЕС;
- гармонизация пошлин и акцизов с РМ;
- обмен полномочиями с РМ по определению страны происхождения товаров, фитосанитарному и ветеринарному надзору.
в) Торговля с РФ. Основной объем экспорта Приднестровья в РФ составляет продукция промышленных предприятий (91%). В настоящее время уровень производственно-технологической кооперации в основных машиностроительных отраслях между Россией и машиностроительными предприятиями Приднестровья остается очень высоким. Значительные перспективы у Приднестровья появились после подписания четырнадцати межведомственных соглашений с РФ. Для расширения российского рынка необходимо активизировать внедрение стандартов ЕАЭС в Приднестровье, а также открытие сертификационных и испытательных центров, аккредитованных в ЕАЭС.
Возможное политическое пространство для компромиссов в торговых отношениях
С технической точки зрения, Приднестровье и Республика Молдова могли бы найти компромиссы для создания региональной зоны свободной торговли и даже наполнить ее содержание отдельными элементами общего экономического пространства. В частности, гармонизировать свои торговые режимы с третьими странами. С политической точки зрения формализация, а далее либерализация торговли, вплоть до беспошлинного режима, на данном этапе для Молдовы не являются актуальными. После победы на парламентских выборах партий европейского альянса вероятность появления на территории Украины молдавских таможенников вдоль приднестровской границы становится очень высокой. Это может открыть для Молдовы возможность установить полный контроль над приднестровским экспортом и импортом и на этом основании усилить политическое и экономическое давление на Приднестровье. Такие перспективы существенно снижают вероятность развития договорных отношений между Сторонами конфликта и способствуют обострению обстановки на берегах Днестра.
Более широкое политическое пространство имеется в области будущих торговых отношений Приднестровья с ЕС. В частности, в ряде структур Евросоюза высказывается мнение, что для Приднестровья необходимо найти формулу сохранения режима свободной торговли с ЕС. В противном случае разделение Молдовы станет окончательным.
Отношения Приднестровья с РФ должны строиться на основании подписанных межведомственных меморандумов и будут развиваться, если Украина не будет препятствовать транзиту грузов.
Торговые отношения РМ с РФ имеют шанс улучшиться с учетом того, что на состоявшихся в Молдове парламентских выборах более 50 % электората проголосовали за левые партии, поддерживающие курс Молдовы на сближение с ЕАЭС.
1. Что можно сделать на практике?
а) Формирование договорных торговых отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем в настоящее время невозможны из-за отсутствия политической заинтересованности одной из сторон. Подвижки в этом вопросе могут стать возможными только при воздействии внешних участников переговорного процесса по приднестровскому урегулированию. В частности, если ЕС и РФ проявят интерес к Республике Молдова и Приднестровью как к территории трансграничного сотрудничества между европейским и евразийским интеграционным объединением. В этом случае переформатирование торговых отношений между двумя берегами Днестра в рамках региональной зоны свободной торговли могло бы стать экспериментальной моделью для развития свободной торговли между Западом и Востоком. Для достижения соглашения между сторонами может быть использован кипрский прецедент внедрения регламента «зеленой линии». Суть его состоит в том, что посредники (ЕС и РФ) предлагают сторонам регламент взаимной торговли. Так как Республика Молдова не подписывает с Приднестровьем никаких соглашений, то в обход этой процедуры стороны в одностороннем порядке на уровне парламентов, или правительств рассматривают и придают регламенту посредников законную силу. При необходимости, CMI может оказать помощь посредникам в разработке вышеуказанного регламента. В этом случае стороны перейдут на согласованные правила взаимной торговли и начнут тестировать потенциальный режим свободной торговли двух интеграционных образований. При реализации такого проекта параллельно может произойти сближение Республики Молдова и Приднестровья, а также их стратегических партнеров – ЕС и РФ.
б) Нормализацию торговых отношений Молдовы с РФ необходимо рассматривать в комплексе с выработкой будущих торговых отношений Приднестровья с ЕС и с учетом изложенного в пункте а). В этом случае также возможен компромисс, который принесет пользу всем четырем участникам.
Приднестровье и Соглашение об ассоциации Республики Молдова с ЕС
Нику Попеску, Старший аналитик Института ЕС по вопросам безопасности (Париж)
Подписание и вступление в силу Соглашения об ассоциации ЕС – Республика Молдова, в том числе предусматривающее развитие углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ), меняют торговую ситуацию вокруг Приднестровья. Зона свободной торговли между ЕС и Республикой Молдова начала функционировать 1 сентября 2014 г., что уже привело к увеличению молдавского экспорта в ЕС. Например, рост экспорта таких сельскохозяйственных продуктов как виноград, сливы, ячмень или кукуруза составил 300-800%. Приднестровье просит продлить преференциальный торговый доступ к ЕС без выполнения условий УВЗСТ. Если Приднестровье не начнет реализовывать эти условия УВЗСТ, то в начале 2016 г. Приднестровье практически неизбежно ожидает новый торговый кризис.
Новый торговый контекст
До конца 2015 г. Приднестровье продолжит экспорт в ЕС в режиме, который предшествовал Соглашению об ассоциации (режим автономных торговых преференций, АТП). В 2016 г. Приднестровье должно либо начать внедрение стандартов ЕС, как это предусмотрено в Соглашении об ассоциации, либо столкнуться с риском потерять преференциальный торговый доступ в ЕС и с тем, что его товары ждут более высокие тарифы при выходе на рынок ЕС.
В настоящее время Приднестровье просит освободить его от этого требования. Регион хочет и далее продолжать экспортировать в ЕС в преференциальном торговом режиме АТП без оглядки на положения УВЗСТ, которые хотя и предоставляют еще больший доступ на рынок ЕС, но также требуют расходов, связанных с их реализацией. ЕС и Республика Молдова настаивают на том, чтобы Приднестровье соблюдало требования УВЗСТ, если хочет и далее экспортировать в ЕС в режиме преференциальной торговли.
Общая картина
Ситуация вокруг Приднестровья развивается на фоне более обширного кризиса, связанного с конфликтом на Украине и с российским противостоянием Соглашениям об ассоциации с ЕС в государствах Восточной Европы. На ранних этапах украинского кризиса в середине 2013 г., еще до начала евромайдана в ноябре, Россия оправдывала свое противодействие Соглашению об ассоциации тем, что новые соглашения подрывают российские экономические и торговые интересы в СНГ. Эти аргументы, впрочем, не очень убедительны.
Соглашение об ассоциации юридически совместимо с существующей зоной свободной торговли СНГ. Статья 18, § 1 Договора о зоне свободной торговли СНГ 2011 г. четко гласит: «Настоящий Договор не препятствует Сторонам участвовать в соглашениях о таможенном союзе, свободной торговле и/или приграничной торговле в соответствии с правилами ВТО». С рисками реэкспорта европейских товаров в Россию можно было бы справиться так, как это делают все другие страны в мире – применяя «правила определения страны происхождения товаров».
Хотя в соответствии с Соглашением об ассоциации Украина и Молдова должны внедрить стандарты ЕС, это вряд ли значительно повлияет на российский экспорт, так как две трети (для Украины) и три четверти (для Молдовы) от объема экспорта составляют энергоресурсы, которые такие изменения не затрагивают. И остальной экспорт не пострадает полностью. По большей части, ему ничего не грозит.
Детальный взгляд
Для Республики Молдова, так же, как и для Приднестровья, ЕС – крупнейший торговый партнер. На протяжении большей части последнего десятилетия около 50% торговли Республики Молдова приходилось на долю ЕС и около 20% – на долю России. За этот же период часть ЕС в приднестровской торговле колебалась между 40% и 60%, если не считать приднестровскую торговлю с Молдовой «внешней».
У Республики Молдова и Приднестровья общие интересы. Обе стороны хотят сохранить существующий доступ к рынкам и России, и Евросоюза. Но у них мало влияния и возможностей изменить то, что представляет собой гораздо большую геополитическую проблему.
Однако, существуют также и значительные различия. Республика Молдова уже страдает от российского торгового эмбарго для большей части молдавского экспорта, в то время как Приднестровье пока не столкнулось с торговыми ограничениями. Кроме того, поскольку Россия вводит полное торговое эмбарго для Республики Молдова, наихудшим развитием событий для торговли ЕС – Приднестровье будет применение со стороны ЕС более высоких тарифов в отношении приднестровского экспорта (скорее всего, по принципу режима для товаров с неуказанным происхождением), чтобы не блокировать его полностью.
Торговые и экономические интересы Приднестровья заключаются в том, чтобы продолжать свои торговые отношения с ЕС. Это создает рабочие места и приносит доходы. Но по политическим причинам Приднестровье заявляет, что не хочет реализовывать положения УВЗСТ, и вместо этого смотрит в сторону евразийской интеграции (которая юридически и географически невозможна, так как регион не является признанным государством и не граничит с Россией). В то же время, социальная помощь, пенсии, расходы на коммунальные услуги и прочие субсидии из России в разнообразных формах, включая и прямую бюджетную поддержку, являются важной частью экономической реальности региона. Рабочие места и будущий рост могут зависеть от ЕС, но нынешнее экономическое выживание многих жителей региона зачастую зависит от России.
Выход: известен, но не осуществим
Теоретически грандиозный проект Единого экономического пространства от Лиссабона до Владивостока похож на выход, который может помочь ограничить или даже преодолеть нынешние торговые противоречия между Россией, ЕС, Украиной, и, конечно же, между Молдовой и Приднестровьем. Однако, правда в том, что эта идея обсуждается уже более десяти лет. ЕС и Россия согласились с ней в 2003 г., но с тех пор обе стороны лишь удалялись от этой перспективы. И даже если политические препятствия будут преодолены, маловероятно, что Россия будет заинтересована проводить серьезные раунды переговоров по либерализации торговли с ЕС от Лиссабона до Владивостока.
Похоже, что решением для Приднестровья будет неограниченное продление АТП и что-то вроде постоянного освобождения от Соглашения об ассоциации / УВЗСТ. Хотя это создает проблемы, в том числе юридические. ЕС рассматривает правовое поле Молдовы как единое и принятие на постоянной основе различных торговых режимов для разных частей Молдовы неприемлемо. Кроме того, налицо озабоченность торговыми и экономическими проблемами. Реализация УВЗСТ дает преимущества, но и требует затрат. Поэтому ситуация, в которой у Приднестровья будут преимущества свободной торговли с ЕС (по продленным на неопределенный срок АТП) без затрат, с которыми приходится сталкиваться Республике Молдова для внедрения стандартов ЕС, поставит молдавских экспортеров с правого берега Днестра в заведомо невыгодное положение.
Ассоциация – в упрощенном режиме?
Частичным решением для Приднестровья может быть принятие Соглашения об ассоциации в целом и начало его реализации по более легкому графику, чем для остальной Молдовы. Это будет означать, что с начала 2016 г. приднестровские товары начнут экспортироваться в ЕС в режиме УВЗСТ и регион при помощи ЕС и Молдовы будет реализовывать нормы ЕС в тех областях, в которых его торговля с ЕС является приоритетом, а работа в других областях может идти медленнее.
Источник: Российский совет по международным делам